Nota Técnica da Coordenação Geral de Uniformização de Entendimentos da CGU fere direitos constitucionais e administrativos dos servidores públicos
Em 27 de julho de 2020, os servidores do IPEA foram surpreendidos pela Nota Técnica n.o 1556/2020/CGUNE/CRG, elaborada pela Controladoria-Geral da União. O documento defende que a divulgação por servidores federais “de opinião acerca de conflitos ou assuntos internos, ou de manifestações crítica ao órgão ao qual pertença” em suas redes sociais é uma conduta passível de apuração disciplinar.
Como se colhe da Nota Técnica da CGU, o objetivo é a manifestação interpretativa da Coordenação-Geral de Uniformização de Entendimentos (CGUNE) “quanto ao alcance e conteúdo dos artigos 116, inciso II e 117, inciso V, da Lei nº 8.112/1990, visando, especialmente, promover a justa adequação destes às hipóteses de condutas irregulares de servidores públicos federais pela má utilização dos meios digitais de comunicação online”.
O que se percebe da consolidação de entendimento fixado pela CGUNE é que se o servidor se manifestar publicamente nas redes sociais em discordância com posicionamentos da instituição estará sujeito às penas de advertência e suspensão, mesmo a CGUNE tendo a ciência de que os verbos dos artigos referentes à advertência, suspensão e demissão não levam a entender ser possível punir o exercício da liberdade de o servidor manifestar-se em discordância com posicionamento da instituição.
Nestes termos, a Afipea-Sindical considera a referida Nota da CGUNE totalmente desarrazoada, ilegal e inconstitucional punir o servidor em razão de sua legítima manifestação em redes sociais sobre a própria instituição que trabalha. Primeiro porque a crítica feita com o objetivo de contribuir para a melhoria da instituição demonstra a lealdade do servidor em bem servi-la, pois tem o condão de projetar luzes para falhas institucionais (p. ex., gestão de pessoas, de projetos etc.) que levam ao aumento do custo institucional, com reflexos financeiros e reputacionais. Segundo, porquanto tal entendimento cria um novo tipo de penalidade por meio de ato administrativo e, ao restringir direitos, dá interpretação contrária à Lei 8.112/90, o que não é permitido em razão do princípio da separação de poderes e do princípio da legalidade administrativa radicado nos artigos 5o, inc. II, 37, caput, da Constituição Federal. Terceiro, em razão do alcance normativo do direito fundamental da liberdade de expressão, cujo alicerce é a própria democracia.
Como bem destacou a Ministra do Supremo Tribunal Federal Carmen Lúcia quando do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADPF n. 548), “os atos que não se compatibilizem com os princípios democráticos e não garantam, antes restrinjam, o direito de livremente expressar pensamentos e divulgar ideias são insubsistentes juridicamente por conterem vício de inconstitucionalidade”.
Em outras palavras, a referida interpretação da CGU ressalta um claro viés restritivo, para não falar do seu caráter inibitório, para o exercício das liberdades individuais, o que denota que o ato administrativo está em dissonância com a Constituição Federal (art. 1o, III e V).
Quanto à interpretação dada pela CGUNE sobre a produção intelectual dos servidores públicos, é bem de ver que entendimentos administrativos excessivamente vagos, ambíguos e abertos prejudicam a segurança jurídica e podem violar a liberdade de expressão, sobretudo quando conferirem a autoridades uma margem muito larga de atuação discricionária para impor a censura prévia ou sanções desproporcionais àqueles que se expressam. Nesses casos, o temor de sanções pode gerar a autocensura e o efeito resfriador do discurso (chilling effect).[1]
A sanção de um trabalho técnico de cunho institucional, mas que tenha opinião pessoal, certamente gerará prejuízos à sociedade, pois a sonegação de informações fundamentais (a exemplo dos fatos colhidos em razão da pesquisa realizada) acarretará na diminuição de participação das pessoas na vida pública, prejuízos em determinadas políticas públicas que necessitam daquele estudo e déficit fiscalizatório tanto por parte da sociedade quanto por parte do próprio governo.
Nesse caso, por exemplo, o receptor do trabalho publicado não terá o direito de discernir se há ou não juízo de valor inerente ao trabalho técnico de cunho eminentemente institucional do IPEA produzido por um servidor do IPEA.
Em uma democracia, a sociedade tem o direito de saber sobre todos os estudos realizados pelos órgãos de Estado, para que tenha a possibilidade de discernir se naquele estudo que tenha cunho institucional o servidor público externou a sua opinião pessoal ou não. Isto é, a transparência é a regra em uma república democrática, e a possibilidade de discernir sobre tal situação é um direito subjetivo do cidadão. Como bem apontou o Juiz da Suprema Corte Americana Louis Brandeis (1856-1941), “a luz do sol é o melhor detergente”.
De mais a mais, em muito dos casos, as opiniões pessoais geradas em trabalhos técnicos institucionais ocorrem a partir da análise de fatos – utilizando os requisitos veracidade e objetividade – com o objetivo de resolver algum problema estrutural socioeconômico do país ou sugerir alguma política pública diametralmente oposta àquela utilizada pelo governo.
A solução para esse problema levantado pela CGU seria no sentido de que a produção intelectual particular de autoria dos servidores, relacionados aos temas afetos a suas áreas de atuação, bastando para isso o registro de que as opiniões expressas nos respectivos trabalhos são de exclusiva responsabilidade dos autores, não expressando necessariamente a opinião do órgão em que atuam. Tal como, aliás, já se realiza e pratica no âmbito do Ipea e demais organizações públicas produtoras e disseminadoras de informações, análises e conhecimentos.
Por fim, valendo-se das palavras do Ministro Celso de Mello, do Supremo Tribunal Federal, proferidas na oportunidade do julgamento da ADPF n. 548, “se impõe construir e preservar espaços de liberdade, em tudo compatíveis com o sentido democrático que anima nossas instituições políticas, jurídicas e sociais para que o pensamento jamais seja reprimido”. O decano do Supremo Tribunal Federal defendeu que o direito de criticar, de opinar, de ensinar, de debater, de dissentir, qualquer que seja o meio ou o espaço de sua veiculação.
[1] FARBER, Daniel A. The First Amendment. 2 ed. New York: The Foundation Press, 2003, p. 79-102; FISS, Owen M. A ironia da liberdade de expressão: Estado, regulação e diversidade na esfera pública. Rio de Janeiro: Renovar 2005; SUNSTEIN, Cass R. Democracy and the problem of free speech. New York: The Free Press, 1993.
Leia também o artigo “Assédio Institucional como Prática de Governo“
