Ilusões Fiscais: a situação fiscal não autoriza restrições a direitos constitucionais fundamentais
Ilusões Fiscais: a situação fiscal não autoriza restrições a direitos constitucionais fundamentais
José Celso Cardoso Jr.*
Assoviar no escuro ajuda a combater o medo, mas não te ajuda a enxergar melhor.
(Ditado popular)
No interior do pacote de maldades fiscais e sociais contidas nas PECs 186, 187 e 188, uma em especial tem tido menos destaque nos debates correntes, embora represente uma das mais graves violações de direitos constitucionais fundamentais do Estado democrático de direito no Brasil desde a CF-1988.
Trata-se da tentativa de inclusão de um parágrafo único ao artigo 6º, prevendo que “será observado, na promoção dos direitos sociais, o direito ao equilíbrio fiscal intergeracional”. Ora, o artigo 6º da CF-1988, marco dos direitos sociais, estabelece que: “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.” Desta forma, o referido parágrafo único, se aprovado, representará uma forma de relativização ou severa restrição dos direitos sociais fundamentais ao condicioná-los ao “equilíbrio fiscal intergeracional”, mesmo sendo este um (pseudo) conceito, teórica e empiricamente, questionável. Senão, vejamos.
Em primeiro lugar, do ponto de vista da lógica jurídica, não faz sentido constitucionalizar algo que representará uma espécie de petrificação das finanças públicas brasileiras, uma verdadeira normalização da exceção, a instalar, essa sim, uma situação futura de emergência fiscal permanente, na medida em que os critérios contábeis auto impostos de aferição e cumprimento das atuais regras fiscais brasileiras são inexequíveis na prática e inadequadas teoricamente. Será algo como a lei de conversibilidade do peso argentino ao dólar, instituída em 1991 pelo governo ultraliberal e posteriormente abandonada em 2001 em função do colapso econômico que ela ajudou a produzir.[1] Ou seja, algo dessa natureza pode, sem exagero, colocar o Brasil numa rota de colapso econômico, social e político do país como nação.
Em segundo lugar, a razão para nosso pessimismo está ligada ao fato de que já está em curso no Brasil, mormente desde as primeiras Emendas Constitucionais pós-1988, um processo lento, gradual e seguro de privatização das finanças públicas federais, que se manifesta por meio da financeirização da Dívida Pública Federal e sua gestão pelas autoridades monetária (BACEN) e fiscal (STN) do país. Trata-se de processo por meio do qual se vão consolidando, desde a CF-1988:
- De um lado, normativos constitucionais, tais como as EC 01/1994, EC 10/1996, EC 17/1997, EC 27/2000, EC 56/2007, EC 68/2011, EC 93/2016, EC 95/2016, além das PEC 186 – Emergencial, PEC 187 – Fundos Públicos, PEC 188 – Pacto Federativo, todas editadas em novembro de 2019 e ainda em tramitação legislativa, bem como infraconstitucionais (LRF/2000 e vários dispositivos de controle e punição aplicados quase que anualmente por meio das LDO e LOA, que primam pelo enrijecimento da gestão/execução orçamentária e criminalização do gasto público real, de natureza orçamentária, justamente aquele que é responsável pelo custeio de todas as despesas correntes, tanto as intermediárias/administrativas, como as finalísticas destinadas à implementação efetiva das políticas públicas federais em todas as áreas de atuação governamental.
- De outro lado, um conjunto de normativos constitucionais, das quais a EC 95/2016 do teto de gastos e a PEC 187/2019 dos fundos públicos são bastante expressivas, bem como infraconstitucionais (por exemplo: Lei nº 9.249/95, Lei nº 11.803/2008, e Lei 13.506/2017, que blinda o sistema financeiro brasileiro da punição criminal sobre os ilícitos financeiros cometidos, tais como evasão de divisas, fraudes e remessas a paraísos fiscais). Dentre as medidas em tramitação no legislativo, vale lembrar o PLP 459/2017, que trata da securitização de créditos tributários e que representa a legalização de um esquema financeiro de tipo fraudulento. Todos esses regramentos sinalizam para a flexibilização sem limite superior e a blindagem do gasto público financeiro, justamente o oposto do tratamento que vem sendo conferido ao gasto primário real do setor público brasileiro.
As implicações desse processo são negativas para a dinâmica de crescimento econômico, bem como para as condições de reprodução social da população. Posto tratar-se de opção de política econômica, esse arranjo institucional que se está consolidando no Brasil é passível de contestação teórica e empírica, razão pela qual é importante desnudar as suas implicações e apontar alternativas críveis para redesenhar a referida institucionalidade com vistas à promoção de um desempenho econômico e social mais condizente com o potencial e anseios de crescimento e de inclusão no país.
Neste particular, é preciso explicar que finanças públicas saudáveis são algo diverso de finanças públicas estéreis. Finanças saudáveis são aquelas assentadas em gastos primários responsáveis por políticas públicas, cujos efeitos agregados geram emprego, renda, lucros e tributos ao longo do ciclo econômico. Seus determinantes são de ordem social, econômica e política. Já as finanças estéreis são aquelas de natureza e/ou destinação financeira, cujos efeitos agregados contribuem para a ampliação do desemprego, pobreza e concentração de renda. Seus determinantes são autônomos, endógenos, não baseados em fatores reais da economia.
Daí que o problema não é o déficit ou a dívida pública em si, mas apenas a sua composição e forma de financiamento ao longo do tempo. Evidentemente, a composição e a forma de financiamento da dívida federal brasileira são ruins, pois assentadas na lógica de valorização financeira dos seus fluxos e estoques. Basta ver que em dezembro de 2019, o Congresso Nacional que aprovou o orçamento federal para 2020, destinou para juros e amortizações da dívida R$1,603 trilhão, ou seja, 45% dos R$3,565 trilhões previstos no OGU. Isso mostra que a gestão financeirizada da dívida pública continua sendo o principal entrave ao crescimento econômico e um constrangimento inaceitável ao cumprimento dos direitos sociais no país.
Para desnudar, portanto, o irrealismo e a crueldade de algo tão enganoso e perverso quanto um suposto direito ao equilíbrio fiscal intergeracional, é preciso desmistificar a falaciosa ideia de que as finanças públicas devem ser estruturadas e operadas da mesma maneira que as finanças privadas (domésticas e empresariais). Para tanto, é necessário entender que a economia capitalista é um sistema dinâmico intertemporal, cujas variáveis principais e suas contas não podem ser reduzidas – se não para fins didáticos – a qualquer cálculo contábil estático, ainda mais se preso ao ano fiscal ou calendário gregoriano!
Considerar que o orçamento público funciona como o doméstico é uma abordagem não só simplista como também equivocada, ao não considerar que o governo, diferentemente de famílias e empresas, pode, por exemplo, incrementar/reduzir suas receitas por meio de alterações nos tributos. Ademais, não leva em conta que uma parte dos gastos e investimentos públicos retorna para o governo sob a forma de impostos, e que estes mesmos gastos, pelo volume e qualidade, podem agir favoravelmente sobre a atividade econômica de modo a ampliar a própria base arrecadatória. Famílias e empresas, ao contrário do governo, não emitem moeda e nem títulos públicos, bem como não controlam a taxa de juros sobre suas dívidas, como faz o Banco Central. Por fim, pelo simples fato de que as expectativas de vida de famílias, empresas e governos são muito distintas, há a questão de que os respectivos horizontes de tempo para zeragem ou refinanciamento de suas dívidas também o são. Em um extremo estão as pessoas físicas ou famílias, cujas expectativas de vida – e, portanto, o horizonte temporal dos seus endividamentos e financiamentos – podem ser calculados atuarialmente e cobrados periodicamente dentro de curtos intervalos de tempo. Em outro extremo estão os governos, cuja expectativa de existência é, a princípio, infinita, logo, não há, a rigor, horizonte de tempo pré-determinado dentro do qual eles precisem sequer zerar suas carteiras de endividamento.
Há, portanto, equívocos conceituais e operacionais no conceito de déficit aplicado ao setor público, que precisam ser mais bem explicados. Déficit é um conceito contábil que se calcula como a diferença entre receitas e despesas correntes, dentro de um determinado horizonte temporal, por exemplo, um dia, um mês, um ano civil. Faz mais sentido quando aplicado às finanças pessoais ou empresariais, pois nesses casos as alternativas de financiamento para déficits persistentes estão reduzidas a poucas opções, tais como: corte de despesas, aumento de receitas, venda de ativos e empréstimos. As garantias desses empréstimos também estão limitadas por critérios ligados ao valor presente estimado dos ativos e fluxos de renda já existentes e daqueles estimados para o futuro, e por critérios atuariais aplicados ao horizonte de sobrevida das pessoas, famílias ou empresas.
No caso do setor público, as garantias oferecidas, seja para empréstimos novos, seja para emissão ou rolagem de dívida pública, são muito mais amplas e complexas que as garantias passíveis de aceitação por parte de empresas e famílias. Além das garantias formais e objetivas em termos de ativos físicos (já existentes ou ainda a serem explorados, tais como empreendimentos e reservas naturais de todos os tipos), o setor público ainda oferece fluxos esperados de renda calculáveis mediante investimentos específicos ou mera sinalização de investimentos passíveis de interesse pelos investidores privados. O próprio projeto de desenvolvimento em construção, ainda que abstrato ou subjetivo sob vários aspectos, a confiança geral e as expectativas dos agentes econômicos e atores sociais nesse projeto convertem-se, ao fim e ao cabo, em garantia de solvabilidade do setor público frente ao mercado. Com relação ao horizonte temporal de realização de tais empréstimos ou endividamento, sendo o Estado nacional, a princípio, um ente de existência longeva ou indeterminada, não há, no caso do setor público, nada que implique em uma data definitiva a futuro para zeragem de seus passivos. Razão pela qual, no limite, o setor público pode – e efetivamente assim o faz – conviver indefinidamente em situação de endividamento contábil formal, desde que, para tanto, consiga manter sob controle as expectativas e a confiança dos agentes econômicos e atores sociais relevantes em sua capacidade de garantir solvabilidade, conversibilidade e perenidade da dívida pública ao longo do tempo.
É, então, pelas razões acima, que no caso do setor público, o conceito mais adequado, do ponto de vista das finanças públicas e da natureza das funções públicas, as quais visam não o lucro nem a reprodução individual ou familiar, mas sim o desenvolvimento nacional e o bem-estar coletivo, é o conceito de necessidade de financiamento da despesa pública. A despesa pública pode e deve ser financiada com recursos provenientes do conjunto das fontes tributárias possíveis na economia, sendo preciso buscar sempre o máximo de progressividade tributária pelo lado da arrecadação com o máximo de redistributividade fiscal pelo lado do gasto. Essa é, aliás, uma condição necessária para que as políticas públicas em geral (inclusive as políticas de pessoal) cumpram papéis satisfatórios em termos de desempenho econômico (eficiência e economicidade) e combate às desigualdades sociais (eficácia e efetividade).[2]
Daí ser possível e necessário afirmar que toda economia monetária é, por definição, uma economia em endividamento permanente. Em outras palavras, toda e qualquer economia capitalista convive o tempo todo – e apenas pode se expandir ou almejar expandir-se no tempo – com indivíduos, famílias, empresas e governos em situação quase sempre de endividamento monetário. Isso porque o crédito, que é uma antecipação do poder de compra para agentes econômicos interessados em consumo ou investimento no momento presente, gera como contrapartida uma dívida a futuro contra si mesmos. Mas ao fazerem isso, estão ao mesmo tempo antecipando, por meio do consumo ou investimento que realizam, a criação ou manutenção de empregos, salários, lucros e tributos também no momento presente, razão pela qual o problema não é o déficit ou a dívida em si mesma, mas sim as condições de financiamento dinâmico intertemporal de cada ato de endividamento realizado por meio do crédito. Ou seja, é preciso que tais situações de endividamento possam ser equalizadas de modo dinâmico, intertemporal… o que apenas acontece se a trajetória de crescimento da economia for positiva e as expectativas dos agentes puder seguir se concretizando ao longo do tempo. Em situações como essa, a relação “crédito = dívida = financiamento saudável intertemporal” não apenas estará equacionada, como será considerada um fato econômico normal, desejável e dominante da vida moderna.
Note-se, portanto, que também as finanças empresariais dependem do endividamento (saudável, dinâmico, intertemporal) para crescer e prosperar. Note-se, ademais, que no caso das finanças públicas, os argumentos acima se referem tanto aos chamados gastos de custeio da máquina estatal (administrativos e finalísticos) como aos investimentos propriamente ditos. Nós não achamos correto – se não para fins didáticos – separar ou tratar, como se fossem radicalmente diferentes, as rubricas de custeio e de investimento, basicamente porque todo investimento no presente se transforma em necessidades de custeio no futuro, e todo custeio no presente garante – via efeitos multiplicadores sobre o gasto, renda, lucros e tributos – parte das condições de financiamento para novos investimentos no futuro.
Por fim, fechando o circuito, é preciso ter claro que no Brasil, esse lugar maravilhoso e distante dos manuais terraplanistas e fundamentalistas da economia liberal, a relação histórica entre o gasto (PIB) público e o gasto (PIB) privado é, predominantemente, de complementaridade e não de substituição. Ou seja, há correlação positiva entre ambos os componentes do gasto, o que torna o gasto público especialmente importante em conjunturas de crise para reanimar, induzir e direcionar o gasto privado rumo à recuperação. De modo que, em síntese, a equiparação entre o setor público e as finanças domésticas é sim falaciosa, e seu objetivo é limitar o papel e a importância da política fiscal para o crescimento ou a atenuação dos efeitos dos ciclos econômicos, especialmente em momentos de retração ou recessão econômica.
Felizmente, já vão se avolumando opiniões contrárias ao austericídio como ideia e prática dominantes no mundo. Economistas estrangeiros de grande influência internacional, e mesmo alguns brasileiros de formação liberal vêm afirmando que essa crença na austeridade como fim em si mesmo está assentada em suposições teórica e empiricamente equivocadas. As evidências e estatísticas disponíveis mostram que os países que seguiram o receituário da austeridade cresceram menos e/ou saíram mais tardiamente de situações de crise econômica. Ao contrário, países que adotam políticas econômicas que combinam virtuosamente o gasto público (gastos correntes e investimentos) com incentivos corretos, segurança jurídica e perspectiva econômica positiva, conseguem mobilizar complementarmente os investimentos privados no sentido de um crescimento econômico mais elevado e sustentável.
No caso brasileiro, apesar do índice de confiança empresarial ter crescido desde a deposição de Dilma, da aprovação da EC 95/2016 referente ao teto de gastos, da reforma trabalhista, previdenciária e da eleição de Bolsonaro à Presidência, o fato concreto é que os índices de atividade econômica e da produção industrial permanecem estagnados ou declinantes em todos os casos. Por isso, nada assegura que a reforma administrativa, da qual as PECs 186, 187 e 188 são parte, todas centradas na redução de direitos e entregas de bens e serviços à população, em arrocho salarial e demissões diretas de servidores (e indiretas de trabalhadores cujas rendas dependem dos gastos daqueles) melhorem este quadro. Pelo contrário, devem agravá-lo, ou na melhor das hipóteses instaurar a estagnação com retrocesso social como o novo normal brasileiro.
Esta é a razão pela qual o chamado Plano Mais Brasil e a reforma administrativa que o acompanha podem ser colocados no campo da fé e não no da ciência, ou como dogmas ideológicos não referenciados de modo substantivo nem na ciência econômica do mundo real nem na história das experiências internacionais ou brasileira de sucesso de todos os tempos.
*José Celso Cardoso Jr. é PHD em Governo e Políticas Públicas pela Universidade Autônoma de Barcelona, Doutor em Desenvolvimento pelo IE-Unicamp, desde 1997 é Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA. Atualmente, exerce a função de Presidente da Afipea-Sindical e nessa condição escreve esse texto.
[1] A lei de conversibilidade da Argentina foi concebida em março de 1991 por Domingo Cavallo, então superministro liberal da Economia do peronista Carlos Menem (1989-1999). A lei instituiu a paridade de um para um entre o peso argentino e o dólar norte-americano, com o objetivo principal de debelar a hiperinflação. A paridade encareceu os produtos argentinos no mercado exterior e diminuiu a entrada de dólares originados da exportação. Para manter a conversibilidade, o governo apelou para empréstimos externos. Enquanto houve recursos abundantes no mercado internacional, a fórmula deu certo. Com a crise asiática em 1998, os investidores ficaram mais arredios e passaram a cobrar juros mais altos. Em 1999, o Brasil, principal parceiro comercial da Argentina, sofreu uma crise cambial e desvalorizou o real, o que tornou os produtos argentinos ainda mais caros no seu principal mercado externo. Recorrendo cada vez mais ao mercado externo para conseguir os dólares de que precisava, o país fez sua dívida externa saltar de US$ 62,2 bilhões em 1989 para US$ 132 bilhões em 2001. O desemprego passou ao patamar de 18,3% da população nesse ano e obrigou o governo a abandonar a paridade, abrindo caminho para uma recuperação posterior nos anos 2000. Assim, se a lei de conversibilidade ajudou a controlar a inflação, assegurando a estabilidade de preços, ela diminuiu a competitividade do país, levou-o a um endividamento externo insustentável e a uma recessão que já dura mais de 40 meses.
[2] Como exemplo, o financiamento das despesas com pessoal inativo no setor público brasileiro não deveria, portanto, fugir à essa regra geral. Significa dizer que tal despesa pode e deve ser financiada não só com as contribuições individuais dos próprios servidores sobre suas respectivas folhas salariais, como também com recursos gerais do orçamento público. Neste caso, tanto melhor se forem oriundos de uma estrutura tributária progressiva. Se os salários dos servidores ativos são pagos com os recursos tributados da sociedade, porque haveria que ser diferente com os direitos laborais e previdenciários dos mesmos?