Ipea Diante do Espelho: um convite à leitura e à reflexão crítica - Afipea

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Ipea Diante do Espelho: um convite à leitura e à reflexão crítica

Bruner Nunes

Esse livro nasceu como uma homenagem da Associação de Funcionários do Ipea (Afipea), na ocasião dos 35 anos de sua fundação, à instituição que está atrelada. Foi pensado como uma coletânea de trabalhos acadêmicos escritos por pesquisadores externos à instituição. O Ipea, através dos Técnicos de Planejamento e Pesquisa (TP), realiza trabalhos de pesquisa e avaliação de produções de outras instituições e a ideia do livro foi trazer um olhar externo sobre o instituto, ao transformar o Ipea em um objeto de pesquisa. Ou seja, mostrar o que o olhar de não-ipeanos revela, enxerga e se interessa ao refletir sobre a instituição.

O convite do presidente da Afipea para a organização do livro foi feito justamente por eu ter integrado uma equipe de antropólogos que se dedicou a etnografar a instituição durante o projeto “Ipea: uma etnografia institucional”. Projeto que gerou relatórios (Teixeira e Lobo, 2014; 2015a; 2015b), uma tese (Nunes, 2017), artigos (Nunes, 2018; Teixeira e Lobo, 2018), além de um livro Teixeira e Castilho (no prelo). Trabalhos que trouxeram os ganhos de uma perspectiva etnográfica, e se somaram a outros que já haviam se debruçado sobre a instituição.

Para esse livro fizemos algumas escolhas e optamos por trabalhos recentes que trouxessem algumas perspectivas instigantes sobre o instituto. Entre eles há uma certa consonância quando à contextualização mais geral do Ipea. Pelo menos quanto ao ponto de partida inicial. Todos foram escritos depois da publicação da edição comemorativa dos 40 anos da instituição (D’araujo et ali, 2005), que construiu e divulgou uma certa perspectiva do Ipea a partir de entrevistas realizadas com ipeanos ilustres. 

O conjunto delas sintetiza uma versão com a qual os autores dialogam direta e indiretamente. Walmir Barbosa realiza justamente uma contextualização mais sistemática do período de formação do Ipea e de seus primeiros anos. Seu trabalho se baseou fortemente nesses depoimentos do documentário produzido pelo ex-presidente da instituição e da Afipea Mauricio Galinkin (1989), além de entrevistas que ele próprio realizou e documentos obtidos em sua pesquisa. Chamo a atenção que o documentário foi produzido em 1989, por ocasião da comemoração dos 25 anos do Ipea. Naquele momento, as disputas e discursos sobre os rumos do instituto desde sua fundação até aquela data já eram explícitas. 

As falas tratam do passado da instituição. Destaco que já na época, o reconhecimento do período áureo situado nos anos precedentes era um consenso, bem como o impacto da hiperinflação dos anos 80 no planejamento. A lógica é: se a moeda se desvaloriza enormemente é impossível fazer um planejamento a longo a prazo. Esse contexto mais geral teve grande impacto no instituto, já que uma de suas principais funções estaria prejudicada. Sendo assim, desde a década de 1980 o Ipea procura repensar o seu papel, sua missão e suas funções. Não é por acaso que a Afipea foi fundada nessa época, como bem mostra Ronaldo Coutinho Garcia na introdução do livro. Antes disso, a atuação e a importância do instituto eram um consenso, depois disso vieram momentos de redefinições e indefinições.

Além disso, uma série de outras mudanças vieram em seguida, como consolidação das universidades e pós-graduações, a redemocratização, a diminuição da intervenção estatal durante a década de 1990 (com a priorização da estabilização da moeda), a retomada de um projeto de desenvolvimento a partir dos anos 2000, mas que diminui de intensidade a partir de 2014. Dessa forma, é interessante notar que, salvo o trabalho de Barbosa, os capítulos desse livro possuem o período pós-áureo como um elemento central. Seja como comparação entre épocas, seja como período privilegiado de análise. Justamente no momento em que perguntas e questionamentos sobre as possibilidades dos rumos do Ipea se acirraram dentro da instituição. Interessante que mais pesquisadores, de diferentes áreas de formação, tiveram seu interesse despertado em se debruçar sobre o Ipea. E o repensar do momento pós-áureo reflete tanto o processo de reinvenção do instituto, como a rearticulação das possibilidades com a trajetória institucional. As comparações entre épocas são feitas de modo a dar sentido e significados para o momento atual e essa é uma contribuição direta para refletir sobre as contribuições do presente livro.

Passadas as contextualizações mais gerais, os trabalhos seguem rumos diferentes e específicos de acordo com o foco de cada um. Cada autor fala de facetas diferentes do Ipea, o que reflete tanto a sua pluralidade, como as diferentes direções que atravessaram a instituição. Pensando no modo como algumas chaves e ideologias possibilitaram a sua criação e seu processo de transformação, o Ipea está fortemente atrelado a discussões sobre o desenvolvimento, o que, por sua vez, está atrelado ao planejamento governamental como função de Estado. Embora os temas da economia fossem a área privilegiada, o Ipea sempre teve não-economistas em seu quadro. A unificação se dava pela perspectiva desenvolvimentista dos profissionais. 

Dada essa importância para o instituto, Luciana Papi et ali, Daniel Stulano e Barbosa se preocuparam em contextualizar o desenvolvimento brasileiro e todos citam a forte indução do Estado, sobretudo a partir dos governos de Vargas. Atrelado a esse processo foram constituídas tecnocracias imbuídas de valores modernos. O Ipea é mais uma dessas estruturas. Foi criado para pensar o desenvolvimento, planejando e assessorando o Estado em sua execução. Dessa forma, as categorias pesquisa, planejamento e assessoria são centrais para a compreensão do trabalho realizado na instituição. Como o contexto que engloba o Ipea se modificou, essas categorias também se remodelaram. E essa é uma preocupação que atravessa todo o livro.

As possibilidades de organização dos capítulos eram inúmeras, visto que os textos dialogam entre si a partir de diferentes entradas. A opção por alguns blocos de textos por tema ou do encadeamento direto dos trabalhos foi debatida e por fim compreendemos que a ausência dos blocos permitiria uma continuidade mais rica entre os textos. Os trabalhos ressaltaram diferentes facetas da instituição e, em seu conjunto, nos proporcionam reinterpretações e ressignificações da trajetória do Ipea nesses seus 56 anos de existência.

Dada a centralidade da categoria planejamento, abrimos o livro com o trabalho de Papi et ali. O planejamento é uma categoria central para entendimento da criação do Ipea e de todos os discursos em torno do instituto. Uma categoria que está associada a outras, como desenvolvimento, o campo da economia, assessoria e, no caso do Ipea, com pesquisa. E uma categoria que passou por mudanças em função do contexto. Uma crucial foi a mudança de um governo ditatorial com planejamento centralizado, para uma democracia que o realizou setorialmente e de modo disperso entre os ministérios. Isso sem dúvida impactou no modo como o planejamento foi aplicado.

Justamente por conta das transformações do tipo de atuação e demandas relacionadas ao Ipea, pesquisar o quanto a categoria planejamento aparece nas publicações ipeanas pós democratização, objeto central do trabalho, é uma contribuição importante para a compreensão da atuação do instituto nos dias de hoje. O crescimento quanto ao número de aparições está justamente relacionado à retomada de uma meta de crescimento proposta pelos governos de Lula e Dilma (2002-2014).

Crescimento econômico e planejamento costumam andar associados, bem como uma atuação mais presente no momento em que o Estado a aplicá-lo possui uma proposta de ação mais keynesiana, mais intervencionista. A década de 1990 foi marcada por um predomínio de uma política liberal de controle das contas públicas, assim, o número de trabalhos que pensavam, propunham ou tratavam de planejamento diminuiu significativamente dentre os temas de interesse da instituição. Os números passam a aumentar na década seguinte, justamente por conta da retomada de um modelo de Estado que retoma a pauta de desenvolvimento, para o qual o planejamento de governo é crucial.

No trabalho seguinte, Carla Teixeira e Andrea Lobo partem de uma discussão sobre a existência ou não de um ethos institucional compartilhado entre os ipeanos. Essa questão, levantada pelos próprios em diálogo com uma das pesquisadoras, levou a um caminho de levantamento e problematização dos valores em disputa dentro do Ipea. Primeiro, do ponto de vista dos técnicos, e depois, pensados em sua relação com um quadro mais amplo. Polêmicas em torno das atividades de assessoria e/ou pesquisa, e o lugar concedido a trabalhos considerados individualistas e/ou institucionais são seguidas. Valores que carregam ambiguidades, e elas são fundamentais nos processos de reapropriações e releituras contínuas. E, citando Wright (1997:4), as autoras lembram que mesmo que as categorias se estabilizem em determinado momento, elas continuam abertas a novas redefinições, disputas e transfigurações.

Em diálogo com esse conjunto de valores, a reflexão sobre o Ipea que parte de uma metáfora que o idealiza como se fosse um think tank ganha espaço. O interesse das autoras não é a constatação de se o Ipea é ou não um think tank, tipo de exercício incomum em trabalhos etnográficos, mas perceber o quanto as aproximações e distanciamentos em relação a essa categoria, feita pelos próprios TP, insere-se dentro de um projeto de Ipea imaginado por seus servidores. 

Como instituição pública que faz pesquisa, planejamento e assessoria, com tensões na relação entre esses termos, pensar-se como um think tank é justamente uma forma de ressignificação da relação do instituto com seus interlocutores e também de construção de um lugar in between, nas fronteiras e margens do Estado. Uma instituição imbuída de missão pública, mas fora da rotina da administração pública.

Bruner Titonelli Nunes, por sua vez, mostrou o modo como discursos técnicos e políticos se associaram com as categorias planejamento e assessoria. Mesmo no momento considerado completamente “técnico”, nos anos áureos, o Ipea dependia de uma série de alinhamentos e conjunturas de relações. A noção de “ilha de excelência” limita percepções sobre o Ipea, uma vez que a noção de “órgão de natureza aplicada aos problemas nacionais” que o Ipea carrega só ganha sentido a partir das relações que o instituto e seus técnicos estabelecem para fora de suas paredes. A partir de que tipo de demanda ele é solicitado, e quais aquelas que ele mesmo consegue produzir. O esforço de atuação junto à imprensa, reconhecida como mediadora com a noção ampla de sociedade, e priorizado na metade final dos anos 90, é justamente uma das tentativas do instituto de produzir demandas para seu trabalho aplicado.

Parte das críticas sobre perda de foco do instituto, e que ficaram grandes após o caso da SIPS – Sistema de Informações de Percepção social – e do episódio reconhecido como “Erro do Ipea”, pede um retorno às origens, ao modo como o instituto funcionava em seu período áureo. Entretanto, essa crítica nem sempre é acompanhada de uma recontextualização do ambiente institucional no qual o instituto se encontra hoje. Os planos de ser a instituição que “influencia de maneira decisiva o Estado brasileiro” (Ipea, 2014), como elaborado por um planejamento estratégico no ano de 2013 para os dez anos seguintes, não depende somente dos desejos dos funcionários da instituição. Exatamente por esse motivo é que as relações concebidas como técnicas e políticas não coincidem com a separação interno e externo. Em que o interno seria o ambiente da técnica e o externo o da política. Embora essa possa ser uma percepção inicial do senso comum sobre o instituto.

No texto seguinte, Daniel Stulano tem como fio uma análise comparativa de todos os estatutos do Ipea. A partir dessa entrada formal, o autor reflete sobre a trajetória do Ipea quanto ao seu trabalho de assessoria, partindo de uma noção ampla do termo, referenciando-o ao seu caráter aplicado. Em uma instituição marcada por uma baixa formalidade institucional, quanto aos seus processos internos, esse pode ser um ponto de partida que cause certo estranhamento. Entretanto, os estatutos são trabalhados como um fio condutor da história do Ipea. 

A publicação de um novo estatuto formaliza tensões e mudanças que já estavam presentes na instituição. Ou seja, em geral, não estão atreladas a um dilema direto no momento de sua publicação, apesar de ser o instante em que o ato ganha força de lei. Dessa forma, o autor consegue traçar algumas importantes transformações e direcionamentos do instituto a partir de seus marcos legais. E Stulano realiza esse trabalho preocupado em refletir sobre a forma como o desenvolvimento foi pensado e aplicado no Brasil, fornecendo, assim, o pano de fundo e contexto mais geral dentro do qual tais transformações estatutárias do Ipea se processavam. 

Dessa forma, uma contextualização dos ciclos do desenvolvimento no Brasil está presente neste capítulo. Um debate que perpassa por dentro o Ipea, uma vez que a instituição foi criada para pensar e planejar o desenvolvimento nos termos em que era definido nas décadas de 1960 e 1970. A partir dos anos 2000, nos governos de orientação desenvolvimentista, iniciou-se a elaboração de uma visão de país diferente da versão dominante por ocasião da fundação do Ipea.

Um programa ainda em disputa e aberto, sem consenso sobre o seu próprio nome: neodesenvolvimentismo, social-desenvolvimentismo ou novo-desenvolvimentismo. Como instituto intimamente ligado ao desenvolvimento, nota-se que uma reconfiguração do termo, dos projetos e propostas de desenvolvimento passaram também pelo Ipea. Algumas mudanças nessa direção foram implementadas durante a gestão do economista Márcio Pochmann (2007-2012). Uma delas foi a criação da Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest), tema do trabalho seguinte.

A Diest nasceu como uma diretoria com uma proposta diferente das atividades finalísticas desempenhadas pelo Ipea até então. Pela primeira vez na história da instituição foi incorporada uma área de atuação (vale dizer: pesquisa, assessoramento e capacitação) voltada para o próprio Estado, sua forma de organizar-se e atuar. Se anteriormente os trabalhos de avaliação incidiam majoritariamente sobre a execução de políticas públicas, e a partir de dados quantitativos produzidos por outros setores do Estado, a Diest inaugura uma etapa de produção de dados próprios e incorpora temas de pesquisa que não seriam possíveis no modelo de desenvolvimento e de organização do Ipea dos anos 60 e 70.

Não por acaso, Humberto Machado inicia seu texto tratando do neodesenvolvimento, bem como da contribuição de ipeanos da Diest nessa discussão. Uma discussão sobre o desenvolvimento que incorpora preocupações como a qualidade da democracia. O autor realiza uma pesquisa bibliográfica refletindo sobre o modelo de participação democrática estudado e visibilizado pela Diest durante a gestão de Marcio Pochmann (2007-2012). Aponta implicações desse debate nos mecanismos participativos em países europeus e, por fim, dialoga com a crise das democracias liberais. A experiência de orçamento participativo, iniciada em Porto Alegre, bem como os Fóruns Sociais Mundiais, apresentaram elementos que permitiram tanto o questionamento dos modelos desenvolvimentistas hegemônicos até a década de 80, como inspiraram experiências em outros países. 

Interessante notar que o Ipea nasce como uma tecnocracia, em um contexto no qual o modelo de atuação através de experts era legítimo e esperado. Nesse sentido, trabalhos que relacionavam qualidade da democracia e desenvolvimento eram temas impossíveis no período áureo da instituição, até mesmo porque o contexto era o de um regime autoritário. Dessa forma, o Ipea insere-se efetivamente dentro de caminhos e propostas atreladas a novas facetas e valores relacionados a rediscussões de propostas de desenvolvimento.

No trabalho seguinte, Marcia Cunha escolhe a atuação do Ipea na área de políticas sociais e conta uma história do instituto enfatizando alguns aspectos nem sempre ressaltados em outros trabalhos sobre a instituição. Ao olhar para a trajetória das políticas sociais a partir do Ipea, a autora constrói uma análise que ressalta a transição de uma concepção quanto à forma de lidar com os problemas sociais para outra. Deixando de lado o discurso centrado unicamente na crise institucional, tão enfatizado na história oficial do instituto.

Inserido dentro do tipo de desenvolvimentismo proposto e implementado nos anos 60 e 70, a política social relacionava-se diretamente à preparação da mão de obra no processo de industrialização e crescimento econômico. De modo que a autora se dedica a falar do Centro Nacional de Recursos Humanos (CNRH), braço do Ipea dedicado à capacitação de funcionários públicos, agregando-lhes valor cognitivo. 

Um segundo marco tem início a partir do debate sobre a concentração de renda no Brasil, que envolveu um famoso embate público entre Albert Fishlow e Carlos Langoni. O artigo de Fishlow, que fora pesquisador no Ipea, era bastante crítico e Langoni responde, sob encomenda de Delfim Netto, dando outra interpretação para os dados de Fishlow. Esse embate teve reflexo nas produções dentro do Ipea e do CNRH. As pesquisas e ações em prol da redução da pobreza ganham uma nova direção desde então. E assim seguem nos anos 80, em um cenário de crise econômica.

Os trabalhos ganham mais corpo e nos anos 90 as pesquisas que construíram a linha da pobreza destacaram-se nesse momento. A Ação da Cidadania Contra a Fome, a Miséria e Pela Vida, no governo Itamar Franco, utilizou o mapa da fome, escrito por Peliano (1993), que forneceu os dados para estabelecer em 32 milhões os brasileiros vivendo abaixo da linha da pobreza. Pesquisas essas que alçaram o Ipea novamente ao posto de instituto produtor de pesquisas relevantes para o país. 

Finalizamos a contribuição dos autores externos ao Ipea com o capítulo de Walmir Barbosa. Como já apontei no início, o autor sintetiza as condições dos primeiros anos da instituição, o contexto e pressupostos que se fizeram presentes para a criação do Ipea.   Unificado por um ideal desenvolvimentista, o projeto envolveu elites econômicas, políticas e intelectuais. A instituição apresentou um ganho em termos de competência técnica, com o qual o governo militar esperava ofuscar as restrições no campo político e isso em uma época na qual o discurso tecnocrático se mostrou eficaz. Como se vê nos demais capítulos deste livro, esse período áureo do Ipea foi estabelecido como parâmetro de comparação para outras épocas, fato que até os dias de hoje cobra (mas também oferece) um preço alto da instituição.

A partir dos anos 80 as condições iniciais e estruturais que instituíram o Ipea mudaram. A partir de então os rumos ficaram em aberto. A leitura dos capítulos desse livro, em conjunto, produz reflexões que permitem recontextualizar alguns dos dilemas postos desde então. O Ipea hoje é uma instituição que se descolou do seu contexto inicial. Os pressupostos são outros. A fé tecnocrática, com traços fortemente positivistas, foi ao menos balançada. A noção de desenvolvimento foi ressignificada, bem como os contextos de pesquisa, planejamento e assessoria. A sociedade foi incorporada como um interlocutor oficial.

Nesse sentido, a homenagem proporcionada pela Afipea vai além de um marco comemorativo. A escolha por dar centralidade a pesquisadores externos ao Ipea foi muito positiva. Os discursos institucionais sobre o Ipea ressaltam o passado glorioso. Por vezes, essa história propiciou leituras que implicitamente almejavam uma atuação que retornasse àqueles tempos. A leitura dos trabalhos desse livro vão em outra direção. Ela nos convida a repensar e ressaltar os novos rumos seguidos pelo instituto de uma forma positiva. Ao invés de focar no sucesso de uma instituição fundada em um contexto completamente diferente do atual, temos aqui, em termos de conjunto, contribuições que traçam um foco no olhar para os alinhamentos e processos mais recentes. Trabalhos que nos convidam a olhar para uma instituição importante que passou por uma série de mudanças, acompanhando o contexto englobante.

Citações Bibliográficas

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Galinkin, Mauricio. (1989) Comemoração dos 25 anos do Ipea. Depoimentos acerca da trajetória do Ipea. Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada/Centro de Treinanmento para Desenvolvimento Econômico e Social, 1989. 30 minutos.

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Teixeira, C. Castilho, S. (no prelo) IPEA: Etnografia de uma Instituição. Entre pessoas e documentos.


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